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黨的十八屆四中全會聚焦依法治國環(huán)境法治：新常態(tài)下醞釀新突破

2014-10-21

中國環(huán)境報(bào)記者岳躍國金秋的北京，黨的十八屆四中全會正在召開，吸引國內(nèi)外再次聚焦。

根據(jù)議程，會議將對依法治國做出頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

這是中央全會首次專題聚焦依法治國，是我國民主法治史上的重要里程碑。作為“五位一體”總體布局重要組成，生態(tài)文明建設(shè)由此將獲得全新動力。

“理國要道，在于公平正直?！杯h(huán)境保護(hù)部部長周生賢強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建環(huán)保工作的“四梁八柱”，其中一個重要方面就在于，以新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施為龍頭，形成保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)體系。

從國家到地方，我們都已經(jīng)在環(huán)境法治方面做出了很多有益嘗試和探索。隨著黨的十八屆四中全會做出進(jìn)一步部署，環(huán)境領(lǐng)域的依法治國從理論到實(shí)踐都將提升至一個全新水平。

當(dāng)前和今后一個時期，經(jīng)濟(jì)社會步入新常態(tài)，環(huán)境保護(hù)和環(huán)境法治正面臨新情況，也正在醞釀新突破。正因?yàn)榇?，我們對正在召開的黨的十八屆四中全會有了更多的期許與憧憬。

環(huán)境法律體系的不斷完善，引領(lǐng)我國生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)砥礪前行。盡管這條法治之路并非一帆風(fēng)順，但依靠法律手段推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的探索一刻也未停歇

“法令行則國治，法令弛則國亂”。一個國家采取什么樣的環(huán)境法體系框架，與其法律傳統(tǒng)、環(huán)境問題的特點(diǎn)與現(xiàn)狀以及環(huán)境法的立法沿革密切相關(guān)。

翻閱我國環(huán)境保護(hù)的歷史，不難發(fā)現(xiàn)這樣一個規(guī)律，從理論到實(shí)踐，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的每一步重大進(jìn)展、每一次重大變革，都伴隨著法律法規(guī)體系的不斷完善。

截至2012年10月，全國人大常委會制定了環(huán)境保護(hù)法律10件、資源保護(hù)法律20件；國務(wù)院頒布了環(huán)保行政法規(guī)25件；地方人大和政府制定了地方性環(huán)保法規(guī)和規(guī)章700余件；國務(wù)院有關(guān)部門制定環(huán)保規(guī)章數(shù)百件；國家還制定了1000余項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)……

新一屆黨中央和中央政府成立以來，生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)被置于更加突出的戰(zhàn)略位置，環(huán)境立法、執(zhí)法、司法都呈現(xiàn)出了新的理念、新的突破。

保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)等原則越來越得到認(rèn)可，越來越成為共識。

數(shù)據(jù)顯示，我國環(huán)境法律占全部法律的10%左右，環(huán)境行政法規(guī)占全部行政法規(guī)的7%左右，環(huán)境法律門類越來越齊全，結(jié)構(gòu)越來越完整。

橫向來看，這一體系涵蓋污染防治、自然資源保護(hù)、生態(tài)保護(hù)、資源循環(huán)利用、節(jié)能減排、防災(zāi)減災(zāi)等多個門類。

縱向來看，這一體系包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章、國家標(biāo)準(zhǔn)等多個層次。

事前預(yù)防、行為管制和事后救濟(jì)三大類環(huán)境法律法規(guī)的完善，標(biāo)志著我國環(huán)境法律制度框架已經(jīng)基本形成，各環(huán)境要素監(jiān)管主要領(lǐng)域已得到基本覆蓋。

今天，當(dāng)我們重新審視這條從無到有、由弱變強(qiáng)的環(huán)境法治之路時，依然有很多值得總結(jié)之處。

——這是順應(yīng)時代變革的調(diào)整。

我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在不同發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同的特征，需要環(huán)境保護(hù)不斷調(diào)整重點(diǎn)，需要環(huán)境法律法規(guī)做出相應(yīng)調(diào)整。

1979年，《環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布實(shí)施，我國的環(huán)境保護(hù)開始走向規(guī)范化，呼應(yīng)改革開放的大政方針；

1989年，《環(huán)境保護(hù)法》頒布實(shí)施，我國的環(huán)境資源法律開始朝著體系化的方向邁進(jìn)，呼應(yīng)接下來開始的市場化改革；

1997年，黨的十五大之后，環(huán)境立法速度大大加快，呼應(yīng)依法治國方略的深入實(shí)施；

2014年4月，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》審議通過，呼應(yīng)提升生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)；

今后，還將有更多的環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)出臺、完善，以呼應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會新常態(tài)的新特點(diǎn)、新要求。

——這是尊重發(fā)展規(guī)律的探索。

當(dāng)人與環(huán)境的平衡關(guān)系出現(xiàn)偏差時，以《環(huán)境保護(hù)法》為龍頭的環(huán)境法律不斷做出調(diào)整；

當(dāng)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系需要重新界定時，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確提出“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”；

當(dāng)違法與守法的成本需要重新調(diào)整時，“兩高”司法解釋大大降低了環(huán)境犯罪門檻；

……

隨著一系列法律法規(guī)的修訂，環(huán)境法律的理念更新，措施更實(shí)，要求更高，處罰更嚴(yán)，責(zé)任更明，權(quán)力更清，環(huán)境保護(hù)實(shí)踐在法治道路上不斷深入。

環(huán)境法律體系的不斷完善，深深根植于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的偉大實(shí)踐中。盡管這個探索過程并不總是順暢，但完善環(huán)境法律體系的努力一刻也未中斷

一段時間以來，我國面臨的環(huán)境資源問題比世界上任何國家都復(fù)雜，面臨的環(huán)境壓力比任何國家都大，解決起來也比任何國家都困難。

換一個角度來看，這恰恰為創(chuàng)造性地推進(jìn)環(huán)境法治提供了契機(jī)。環(huán)境法治不斷完善的背后，是環(huán)保實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)新問題，不斷孕育新理念，不斷祭出新舉措……

環(huán)境法治完善的壓力源于環(huán)境問題的倒逼——

改革總是由問題倒逼的，環(huán)境法律體系的不斷完善也是如此。

先看立法：《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》的實(shí)施，源于養(yǎng)殖污染越來越突出；《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》的出臺，源于城鎮(zhèn)化過程中地下管道建設(shè)嚴(yán)重滯后；《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》的完善，源于排污費(fèi)與治理成本“倒掛”……

再看執(zhí)法：因?yàn)榈胤奖Ｗo(hù)主義嚴(yán)重影響環(huán)境執(zhí)法，法律對政府環(huán)境責(zé)任的界定越來越明確；因?yàn)榄h(huán)境執(zhí)法“沒有槍，沒有炮，只有沖鋒號”，環(huán)保公安應(yīng)運(yùn)而生……

還有司法：當(dāng)環(huán)境資源糾紛數(shù)量加速增長時，最高人民法院設(shè)立專門的環(huán)境資源審判庭，各地人民法院也在環(huán)境資源司法專門化方面進(jìn)行了積極探索，眾多環(huán)保法庭、合議庭相繼出現(xiàn)。

事實(shí)證明，正是這一個個新問題的不斷出現(xiàn)，倒逼環(huán)境法律做出新的規(guī)定，給出新的規(guī)則。

環(huán)境法治突破的動力源于環(huán)保實(shí)踐的探索——

在環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，我們探索出了很多行之有效的管理手段，并通過法定程序成為法律規(guī)定，環(huán)境保護(hù)的豐碩經(jīng)驗(yàn)一條接一條地銘刻在光輝的法典之上。

其中，有保護(hù)優(yōu)先、排污許可，有信息公開、誠信檔案，有生態(tài)補(bǔ)償、聯(lián)防聯(lián)控，有總量控制、流域限批，有按日計(jì)罰、查封扣押……

上述很多措施，有的是環(huán)保部門和社會各界在環(huán)保實(shí)踐中摸索出來的經(jīng)驗(yàn)，有的是環(huán)保部門和社會各界為了解決環(huán)境問題長期呼吁的。

在獲得正式法律授權(quán)之后，這些措施從局地走向全國、從行政手段上升為法律要求，正在或即將發(fā)揮更大的效用。

今后，還將有越來越多的環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)成為法律規(guī)定，越來越多的做法獲得法律授權(quán)。

環(huán)境法治深化的活力源于地方立法的活躍——

在國家層面環(huán)境法治不斷健全之際，地方層面的立法也呈現(xiàn)出百花齊放的局面。

在《大氣污染防治法》剛剛啟動修訂之際，《北京市大氣污染防治條例》、《陜西省大氣污染防治條例》、《上海市大氣污染防治條例》等均已經(jīng)開始實(shí)施。

《河南省減少污染物排放條例》、《河北省減少污染物排放條例》、《湖北省水污染防治條例》、《遼寧省機(jī)動車污染防治條例》、《四川省固體廢物污染環(huán)境防治條例》等地方法律法規(guī)也都已經(jīng)開始實(shí)施。

截至2013年7月，符合相關(guān)法律法規(guī)并在環(huán)境保護(hù)部備案的地方標(biāo)準(zhǔn)共126項(xiàng)，其中北京獨(dú)占34項(xiàng)；山東率先在全國實(shí)行了最嚴(yán)格的水污染物統(tǒng)一排放標(biāo)準(zhǔn)，制修訂火電、鋼鐵等5行業(yè)大氣污染物地方排放標(biāo)準(zhǔn)。

……

地方環(huán)境法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系的不斷活躍，一方面能夠讓國家層面的法律法規(guī)更好地落地，另一方面也為國家層面的立法執(zhí)法提供了鮮活樣本。

環(huán)境法治前行的合力源于環(huán)保實(shí)踐的啟發(fā)——

近年來，推進(jìn)環(huán)保工作，一條重要經(jīng)驗(yàn)就在于堅(jiān)持信息公開和公眾參與。

我們還記得，早在2008年，《環(huán)境信息公開辦法（試行）》就正式施行。這是繼國務(wù)院頒布《政府信息公開條例》之后，政府部門發(fā)布的第一部有關(guān)信息公開的規(guī)范性文件。

如今，這一理念和做法已經(jīng)被越來越多地引入環(huán)境立法。

我們注意到，近年來幾乎所有環(huán)境法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制修訂，都更加突出了民本思想。一方面，制修訂的出發(fā)點(diǎn)是保障公眾健康；另一方面，制修訂的過程更加強(qiáng)化了公眾參與。

新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》充分考量了公眾意見和建議，最終將PM2.5等納入監(jiān)測指標(biāo)；《環(huán)境保護(hù)法》先后四審，反復(fù)調(diào)整內(nèi)容；《大氣污染防治法》也開始征求意見……

集民意、匯民智。一條條建議，背后是公眾參與立法的真實(shí)寫照；一次次審議，背后是環(huán)境保護(hù)開門立法理念的不斷深入，是對公眾健康的尊重。

今后，開門立法之門只會越開越大，每一部環(huán)境法律的制修訂、每一項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制修訂，公眾都會參與進(jìn)來，而且這種參與的程度還將越來越深。

新常態(tài)下的環(huán)境法治呼喚新的突破，也正在醞釀新的突破。黨的十八屆四中全會聚焦依法治國，法治環(huán)保的總體規(guī)劃及戰(zhàn)略遠(yuǎn)景都將隨之變得愈加清晰

凡屬重大改革都要于法有據(jù)。改革開放越往深處發(fā)力，全面落實(shí)依法治國方略就越顯緊迫。

我們無需回避，當(dāng)前，環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系還存在不少問題，與推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的要求還存在較大差距。

在立法方面，某些領(lǐng)域尚存立法空白，對違法行為懲罰力度整體依然偏弱，約束政府行為的法律制度還不夠完善，環(huán)保社會監(jiān)督的法律機(jī)制仍有待完善。

在環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策方面，運(yùn)用的空間有待拓展，法律法規(guī)支撐不足，現(xiàn)有政策之間協(xié)調(diào)與配套措施不夠，技術(shù)保障不力。

一個完善的環(huán)境法律體系，既要有對現(xiàn)實(shí)的針對性，也要有對未來的前瞻性、權(quán)利義務(wù)的均衡性。有了問題意識，有了努力方向，未來的環(huán)境法治可期可待。

我們期待，四中全會后環(huán)境法律的強(qiáng)制性更強(qiáng)。

法律的生命，在于不折不扣的實(shí)施。在總體上解決有法可依問題的情況下，有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究問題就顯得更為突出。

一個不容回避的現(xiàn)實(shí)在于，我國現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性依然偏低，環(huán)境執(zhí)法手段偏軟，對違法企業(yè)的處罰額度過低。

違法成本低于守法成本，導(dǎo)致環(huán)境法律的很多規(guī)定被“架空”，出現(xiàn)了輿論詬病的“空殼化”。

一些地方保護(hù)主義盛行，一些污染企業(yè)寧繳罰款不上治污設(shè)施，一些污染項(xiàng)目“先上車后買票”……根源大多在此。

出現(xiàn)上述問題，既有立法不足的問題，也有行政執(zhí)法、司法不到位的問題?，F(xiàn)在看來，這些問題到了必須盡快解決的重要關(guān)口。

我們期待，四中全會后環(huán)境法律的前瞻性更強(qiáng)。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會步入新常態(tài)，環(huán)境保護(hù)也迎來新常態(tài)。在這一階段，新情況出現(xiàn)的速度可能超出預(yù)期，新要求提升的速度可能超出預(yù)期。這就要求環(huán)境法律體系能夠適應(yīng)新情況、新要求，體現(xiàn)出更強(qiáng)的前瞻性。

有些法律剛制定不久就要修正甚至修訂，很大的一個原因就是經(jīng)濟(jì)社會變化太快了，相應(yīng)的環(huán)境法律前瞻性不足，跟不上形勢發(fā)展需要。

可以預(yù)見，隨著四中全會后依法治國的深入推進(jìn)，這種局面有望得到扭轉(zhuǎn)。一方面不要等問題出現(xiàn)甚至矛盾激化后才著手完善法律，另一方面能夠在更長遠(yuǎn)、更科學(xué)的基礎(chǔ)上制修訂法律。

我們期待，四中全會后環(huán)境法律的操作性更強(qiáng)。

環(huán)境立法中為數(shù)不少的法律被稱為“政策法”，存在著大量的指導(dǎo)性、建議性、鼓勵性條款，具體執(zhí)行起來很難落地，需要進(jìn)一步修訂完善，增強(qiáng)其執(zhí)行力和可操作性。

同時，一些新規(guī)定、新要求，由于缺乏實(shí)施細(xì)則，基層容易產(chǎn)生不敢用、不會用、不愿用等情況。我們期待，今后的環(huán)境法律能夠及時出臺更多的實(shí)施細(xì)則，不僅明確“該做什么”，而且明確“怎么去做”。

我們注意到，環(huán)境保護(hù)部目前正在就《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》、《實(shí)施環(huán)境保護(hù)查封、扣押暫行辦法》、《環(huán)境保護(hù)限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治暫行辦法》、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》等4個文件征求意見，這是增強(qiáng)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》操作性的重要實(shí)踐。

我們期待，四中全會后環(huán)境法律的權(quán)責(zé)更均衡。

一個完整的法律體系，不僅要明確責(zé)任，也要賦予權(quán)力，并盡可能地追求權(quán)力和責(zé)任的均衡。

一個完整的責(zé)任體系，不僅要有嚴(yán)厲的失職問責(zé)規(guī)定，而且要有合理的盡職免責(zé)條款。

近年來實(shí)施的一系列有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，賦予了環(huán)保部門很多新權(quán)力，也明確了很多新的責(zé)任。然而，與權(quán)力相比，責(zé)任追究體系仍有待完善。

在環(huán)境管理盡職免責(zé)方面，到目前為止我國尚無專門的法律規(guī)定。我們期待，今后的環(huán)境法律能夠在責(zé)與權(quán)之間實(shí)現(xiàn)更合理的平衡。

黨的十八屆四中全會后將發(fā)布《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，這讓我們有更充足的理由相信，上述期待將加快成為現(xiàn)實(shí)。

當(dāng)前，環(huán)境保護(hù)既處于任務(wù)繁重、壓力空前的艱難時期，又處于有所作為、解決新老問題的關(guān)鍵時期。在這一歷史階段，依法治國戰(zhàn)略的強(qiáng)化，必將為我國的生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)注入源源不斷的生機(jī)和活力。

正因?yàn)榇?，對于?shí)現(xiàn)天藍(lán)、地綠、水凈的中國環(huán)保夢，我們信心滿懷。

來源：中國環(huán)境報(bào)

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黨的十八屆四中全會聚焦依法治國 環(huán)境法治：新常態(tài)下醞釀新突破

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